Министерство, министр

Большая российская энциклопедия. Том 20. — Москва, 2012. — С. 374-376 // Электронная версия

МИНИСТЕРСТВО (от лат. ministro – служить, управлять), центр. исполнительный орган, руководящий отдельными отраслями гос. управления. Число М. и распределение полномочий между ними определяются руководством государства, правительства или на основании актов высших законодат. органов. Глава М. обычно входит в состав правительства. Внутр. структура М. разнообразна и зависит от размера М., объёма и характера деятельности. М. имеют центр. аппарат, многие – также региональный и местный аппараты в отд. частях страны. При М. существуют разл. вспомогат. органы (совещат. и консультативные к-ты, координационные управления, автономные специализир. организации и т. д.).

М. как органы управления появились в зап.-европ. странах в Новое время. Министр, которому поручалось руководство отраслью управления, направлял деятельность М. по указанию назначившего его монарха и нёс ответственность непосредственно перед ним. С установлением в ряде стран конституц. монархии и развитием парламентаризма сложился институт ответственности министров перед парламентом. К традиц. сферам гос. управления относятся внешняя политика, охрана правопорядка, руководство вооруж. силами, финансами, сбором налогов, средствами связи и др. Со временем число М. увеличивалось, усложнялась их структура и расширялись функции. Появились М. в сфере регулирования экономики, здравоохранения и социального обеспечения. В 1960–70-х гг. в большинстве стран система М. перестроена на основе т. н. функциональной специализации. М. можно классифицировать по объёму полномочий (напр., М. федеральные и отд. штатов в США), по функциям (общей компетенции, отраслевые и т. д.), по принципам построения (внутр. структура). В некоторых государствах министр должен быть членом парламента (напр., в Великобритании – членом Палаты общин), во Франции, напротив, депутатский мандат несовместим с министерским постом.

Министерства в Российской империи

Должности министров впервые введены для руководства Департаментом уделов (1797) и Коммерц-коллегией (1800). Начало созданию системы М. положено министерской реформой 1802. М., основанные на принципе персональной ответственности министра, пришли на смену коллежской системе, где главенствовал принцип коллективной ответственности. Образование М. в осн. завершилось изданием манифеста имп. Александра I «О разделении государственных дел на особые управления» от 25.7(6.8).1810 и «Общего учреждения министерств» 1811, действовавшего с незначит. изменениями вплоть до 1917.

Среди первых М. были Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел, Министерство финансов, Министерство юстиции (ныне продолжают существовать под теми же названиями), а также Мин-во военно-сухопутных сил (с 1815 Военное министерство), Мин-во мор. сил (с 1815 Морское министерство), Министерство коммерции (упразднено в 1810), Министерство народного просвещения (в 1817–24 входило в состав Мин-ва духовных дел и нар. просвещения). Позднее число М. увеличилось, образованы Министерство полиции (1810; выделено из МВД, расформировано в 1819 с передачей функций обратно в МВД), Министерство императорского двора и уделов (1826), Министерство государственных имуществ (дек. 1837/янв. 1838, с 1894 Мин-во земледелия и гос. имуществ, с 1905 Гл. управление землеустройства и земледелия, с 1915 Министерство земледелия). Фактически М. составили адм. и финансовые учреждения по делам Рос. православной церкви, находившиеся под рук. обер-прокурора Синода (к 1835 был наделён всеми полномочиями министра), часто они именовались Ведомством православного исповедания или Духовным ведомством. В 1865 в связи с интенсивным ж.-д. строительством, в т. ч. казённым, образовано Министерство путей сообщения [МПС; ему предшествовали Гл. управление водяных и сухопутных сообщений (1809–10), затем Главное управление путей сообщения, с 1832 – Гл. управление путей сообщения и публичных зданий]. Бурный экономич. рост стал причиной выделения в 1905 Министерства торговли и промышленности из Минва финансов. Некоторое время самостоятельно существовали также Министерство уделов (1852–56) и Министерство почт и телеграфов (1865–68, 1880–81).

Центр. органами отраслевого управления являлись также отд. гл. управления, которые по объёму полномочий приравнивались к М.: Гл. управление духовных дел разных исповеданий (1810–17, затем в составе Мин-ва духовных дел и нар. просвещения, с 1824 – Мин-ва нар. просвещения; с 1832 Департамент духовных дел иностранных исповеданий МВД), Гл. управление ревизии гос. счетов (1811; преобразовано в дек. 1836/ янв. 1837 в Государственный контроль, существовавший на правах М.), Гл. управление гос. коннозаводства (1843; в 1848–56 и 1874–81 в составе Мин-ва гос. имуществ), Гл. управление торгового мореплавания и портов (1902; выделено из Мин-ва финансов, в 1905 расформировано с включением структурных частей в Мин-во торговли и пром-сти). В 1916 учреждено Гл. управление гос. здравоохранения, но из-за отказа Гос. думы утвердить соответствующий закон новое управление так и не было создано.

М. возглавлялись министрами, самостоят. гл. управления – главноуправляющими. Они назначались и увольнялись императором и до 1905 в своей деятельности были ответственны только перед ним, по своей должности министры являлись членами Государственного совета и Комитета министров. Власть министров определялась как исполнительная. Проекты новых законов они должны были представлять (после предварит. согласования с министрами, которых касались эти законопроекты) в Гос. совет, проекты адм. распоряжений, требовавших утверждения императора, а также затрагивавшие неск. ведомств, – вносить на предварит. обсуждение в К-т министров. На практике, однако, каждый министр, пользуясь правом личного доклада императору, имел возможность утверждать проекты соответствующих распоряжений, а иногда и законов непосредственно при этом докладе, минуя процедуру согласования с др. ведомствами. В 1905, в ходе Революции 1905–07, Совет министров преобразован в орган, призванный объединять и координировать действия всех центр. ведомств и ограничивавший самостоятельность отд. министров. Председатель СМ имел право контролировать деятельность руководителей ведомств, а они, в свою очередь, были обязаны согласовывать с ним свои наиболее важные действия и выносить на обсуждение в СМ все законопроекты перед предварит. утверждением императора и представлением их в Гос. думу. Министры военный, морской, иностр. дел и министр имп. двора и уделов сохранили своё подчинение непосредственно императору и были независимы от СМ (хотя и входили в его состав).

Типовая структура М. предусматривала его деление на департаменты (во главе с директорами), непосредственно руководившие определёнными направлениями деятельности ведомства, и приравненные к ним по правам канцелярии М. (министров); департаменты делились на отделения (во главе с начальниками), возглавлявшие отд. части этих направлений, отделения – на столы (во главе со столоначальникам), занимавшиеся определённым кругом вопросов. В Мин-ве юстиции до 1890, а в Мин-ве нар. просвещения до 1904 существовало только по одному департаменту. В Воен. мин-ве типовая структура введена в 1812, в Морском – в 1827, в МИДе – в 1832. В ряде М. существовали отклонения от типовой структуры. В пореформенное время в структуре М., наряду с департаментами, стали появляться отделы (в МВД, Мин-ве финансов), управления (в МПС) и гл. управления (Главное управление по делам печати в МВД, гл. управления в Мин-ве финансов, Мин-ве юстиции, Мин-ве имп. двора и уделов), а наряду с отделениями – делопроизводства. Первоначально в ряде М., затем во всех существовала должность товарища (заместителя) министра. Он возглавлял ведомство в случае болезни или отсутствия министра (с 1811 лишь после спец. Высочайшего повеления). С кон. 19 в. товарищам министров поручалось курирование отд. направлений деятельности М. (напр., полиции в МВД или торговли и пром-сти в Мин-ве финансов). Все должности в штатах учреждений, образовывавших ведомство, соответствовали определённым классам Табели о рангах 1722. У служащих каждого ведомства была особая форма мундира, также ведомства отличались некоторыми особенностями порядка чинопроизводства и пенсионного обеспечения.

После Февр. революции 1917 большинство М. и гл. управлений было сохранено, новые министры, возглавившие их, составили Временное правительство во главе с министром-председателем; в мае того же года восстановлено Мин-во почт и телеграфов, образованы М. продовольствия, труда, гос. призрения, по делам Финляндии, в августе – Мин-во исповеданий, которому был подчинён Синод.

Министерства в Советской России и СССР

После Окт. революции 1917 в Сов. России большинство М. Врем. правительства (за исключением упразднённых М. исповеданий, по делам Финляндии, а также Гос. контроля, структура и задачи которого в СССР неоднократно менялись) преобразованы в наркоматы, учреждён новый наркомат – по делам национальностей. В самостоят. отрасль гос. управления выделено здравоохранение. В связи с проведённой национализацией нар. хозяйство целиком стало сферой тотального гос. управления, в результате этого произошла бюрократизация государства, возросло количество чиновников, усложнилась структура центр. ведомств. Появились наркоматы внешней (1920) и внутренней (1924) торговли (с 1925 наркомат внешней и внутр. торговли СССР). В структуре Высшего совета народного хозяйства РСФСР (1917–32) и СССР (1923–32 и 1963–65), сосредоточившего в осн. руководство пром-стью, в 1920 находилось св. 50 главков (как отраслевых, так и по видам продукции). С 1932 вместо ВСНХ стали создаваться наркоматы (25 к марту 1941).

Для послевоенного периода характерны неоднократные реорганизации, слияния, разделения центр. органов управления, гл. обр. промышленных. Законом «О преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР в Совет Министров СССР и Советов Народных Комиссаров союзных и автономных республик в Советы Министров союзных и автономных республик» от 15.3.1946 наркоматы вновь преобразованы в М. К общесоюзным М., руководившим порученной им отраслью на всей территории СССР непосредственно или через создаваемые ими органы, относилось 36 М.: путей сообщения; речного флота; морского флота; связи; внешней торговли; авиационной пром-сти; автомобильной пром-сти; машиностроения и приборостроения; мед. пром-сти; нефтяной пром-сти вост. районов; нефтяной пром-сти юж. и зап. районов; пром-сти средств связи; резиновой промсти; с.-х. машиностроения; станкостроения; строит. и дорожного машиностроения; судостроит. пром-сти; транспортного машиностроения; тяжёлого машиностроения; угольной пром-сти вост. районов; угольной пром-сти зап. районов; химич. пром-сти; цветной металлургии; целлюлозной и бумажной пром-сти; чёрной металлургии; электропромышленности; строительства предприятий тяжёлой индустрии; строительства топливных предприятий; строительства воен. и воен.-мор. предприятий; вооружения; геологии; заготовок; материальных резервов; продовольств. резервов; трудовых резервов; электростанций. Насчитывалось также 22 союзно-республиканских М., которые руководили соответствующими отраслями, как правило, через одноимённые М. союзных республик: иностр. дел; вооруж. сил; внутр. дел; гос. безопасности; финансов; торговли; гос. контроля; юстиции; высшего образования; здравоохранения; лёгкой пром-сти; текстильной пром-сти; вкусовой пром-сти; мясной и молочной промсти; пищевой пром-сти; рыбной пром-сти вост. районов; рыбной пром-сти зап. районов; с. х-ва; совхозов; лесной пром-сти; пром-сти строит. материалов; кинематографии. В союзных республиках также были М. двух видов – союзно-республиканские и республиканские (подчинялись только СМ союзной республики). Напр., в РСФСР были образованы республиканские М.: автомобильного транспорта; бытового обслуживания населения; жилищно-гражд. строительства; жилищно-коммунального хозяйства; местной пром-сти; речного флота; социального обеспечения; строительства и Эксплуатации автомобильных дорог; топливной пром-сти.

М. возглавлялось министром, который назначался и освобождался от должности Верховным Советом по представлению председателя СМ (в период между сессиями – Президиумом Верховного Совета с последующим утверждением Верховным Советом). Все министры являлись номенклатурой Политбюро, Секретариата ЦК КПСС или высших республиканских парт. органов. Министры входили в состав Совета Министров СССР.

На основании Закона СССР «О преобразовании министерств СССР» от 15.3.1953 проведено объединение руководства родственными отраслями гос. управления, в результате которого осталось 12 союзных и 13 союзно-республиканских М., однако вскоре начался обратный процесс разукрупнения. С утверждением территориального принципа управления, на основании Закона СССР от 10.5.1957 «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством», пром. и строит. М. ликвидированы, часть из них преобразована в гос. комитеты СМ СССР (по авиац. технике; оборонной технике; радиоэлектронике; судостроению). В системе управления сохранилось 7 общесоюзных и 12 союзно-республиканских М. Пром. предприятия, находившиеся в ведении М., перешли в подчинение советов нар. хозяйства (совнархозов), созданных в экономич. районах и подчинявшихся СМ союзных республик, а через них – СМ СССР. В 1963 вновь образован ВСНХ как общесоюзный орган по руководству пром-стью и строительством. В 1965 совнархозы и ВСНХ ликвидированы, система управления пром-стью и строительством вновь стала организовываться по отраслевому принципу на основе воссозданных М. В 1974 насчитывалось 29 общесоюзных и 31 союзно-республиканское М., большинство из них – хозяйственные М., руководившие разл. отраслями нар. хозяйства СССР. В ходе перестройки в кон. 1980-х гг. общее количество М. сократилось (37 – в 1991). Всего в 1946–91 в СССР функционировало св. 160 М. (в отд. периоды – св. 50 М. одновременно).

Министерства в Российской Федерации

В ходе рыночных преобразований и разгосударствления экономики сфера гос. управления в РФ сузилась, мн. М. ликвидированы или преобразованы в комитеты и др. ведомства. Их система и структура в 1990–2000-е гг. неоднократно подвергались изменениям в соответствии с указами Президента РФ, Конституцией РФ 1993, федеральными законами [«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6.10.1999, и др.]. Совр. система гос. управления включает 20 федеральных М. (на 2012): внутр. дел; по делам гражд. обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; иностр. дел; обороны; юстиции (все 5 находятся в подчинении Президента РФ); здравоохранения; культуры; образования и науки; природных ресурсов и экологии; пром-сти и торговли; по развитию Дальнего Востока; регионального развития; связи и массовых коммуникаций; с. х-ва; спорта; транспорта; труда и социальной защиты; финансов; экономич. развития; энергетики (все 15 находятся в подчинении Правительства РФ). Функции гос. финансового контроля выполняет Счётная палата. Федеральные М. участвуют в выработке и реализации гос. политики, осуществляют нормативно-правовое регулирование в установленной актами Президента и Правительства РФ сфере деятельности, координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и агентств и др.

Перечень М. СССР и России см. в приложении «Государственные учреждения России, СССР, РФ» в томе «Россия».

Лит.: Покровский С. П. Министерская власть в России. Ярославль, 1906; Цикулин В. А. История государственных учреждений в СССР. М., 1966. Ч. 1–2; Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978; Коржихина Т. Л. История государственных учреждений СССР. М., 1986; она же. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. – декабрь 1991 г. М., 1994; Ерошкин Н. П. Российское самодержавие. М., 2006; Министерская система в Российской империи / Отв. сост. Д. И. Раскин. М., 2007; Шепелев Л. Е. Чиновный мир России: XVIII – начало ХХ в. СПб., 2007.

Ссылка

• Пауль фон Фукс (1640—1704) — бранденбургский министр, кабинет-секретарь Фридриха Вильгельма курфюрста Бранденбургского